El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha estimado el recurso presentado por el Gobierno y ha declarado inconstitucional y, por tanto, nula la Resolución 1/XI con la que el pasado 9 de noviembre el Parlamento de Cataluña declaró el «inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015». El Tribunal afirma que tanto la Resolución como su Anexo vulneran los artículos 1.1, 1.2, 2, 9.1 Y 168 de la Constitución (CE), así como los artículos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Ha sido ponente de la sentencia el Magistrado Andrés Ollero.
Antes de analizar el fondo del recurso, el Pleno del TC explica que ha otorgado a este asunto «prioridad en su resolución» porque así lo exige la «trascendencia constitucional» del mismo. Señala también que la vía elegida por el Gobierno para formular la impugnación es la adecuada, pues la Resolución es un acto parlamentario «capaz de producir efectos jurídicos propios y no meramente políticos». De hecho, afirma la sentencia, los pronunciamientos contenidos en la Resolución pueden entenderse como el reconocimiento, especialmente a favor del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Autónoma, «de atribuciones inherentes a la soberanía superiores a las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades que integran la Nación española».
La sentencia recuerda que el «imperio de la Constitución como norma suprema» de nuestro ordenamiento jurídico deriva del hecho de que la propia Constitución «es fruto de la determinación de la nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan, por ello, los poderes de un Estado (art. 1.2 CE)». Asimismo, que la soberanía de la nación, que reside en el pueblo español, «conlleva necesariamente su unidad (art. 2 CE)», y que esa unidad del sujeto soberano es el fundamento sobre el que «la nación misma se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)». El art. 1.2 CE «es, así, base de todo nuestro ordenamiento jurídico».
El Pleno recuerda también que el art. 1 del Estatuto de Autonomía dispone que Cataluña, «como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto». Por lo tanto, la Constitución se presenta «como norma incondicionada y condicionante de cualesquiera otras en nuestro ordenamiento»; se trata de una «norma superior a la que todos -ciudadanos y poderes públicos- quedan sujetos (art. 9.1 CE)». Pero tal sometimiento a la Constitución no es sino otra forma de sumisión a la voluntad popular expresada como «poder constituyente», por lo que, concluye la sentencia, en el Estado constitucional «el principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución».
La Resolución impugnada, afirma, «contrapone el supuesto alcance del ‘mandato democrático’ recibido por el Parlamento de Cataluña» (en las elecciones del pasado 27 de septiembre) o el carácter «legítimo y democrático» de dicha Cámara «a la legalidad y legitimidad de las instituciones del Estado, en particular de este Tribunal Constitucional». El referido «mandato democrático», afirma la sentencia, «justificaría el anuncio de que las decisiones del Parlamento de Cataluña ‘no se supeditarán’ a las adoptadas por las instituciones del conjunto del Estado» así como «la apertura de un proceso constituyente ‘no subordinado’, esto es, unilateral (…)».
En suma, la Resolución 1/XI pretende fundamentarse en un «principio de legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña cuya formulación y consecuencias están en absoluta contradicción con la Constitución de 1978 y con el Estatuto de Autonomía». «Ello trastoca no solo los postulados del Estado de Derecho, basado en el pleno sometimiento a la Ley y al Derecho, sino la propia legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, que la Constitución reconoce y ampara».
No hay ‘legitimidad democrática’ frente a ‘legalidad constitucional’
En nuestro Estado social y democrático de Derecho, continúa el Tribunal, «no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda», pues «la legitimidad de una actuación o política del poder público consiste básicamente en su conformidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico».
El Pleno añade que, en conexión con el principio democrático, están dos de los principales rasgos de nuestro Estado constitucional: el pluralismo político y el pluralismo territorial. Respecto del primero, la sentencia recuerda que la Constitución «proclama un mínimo de contenidos y establece unas reglas del juego insoslayables para los ciudadanos y los poderes públicos», siendo precisamente ese marco constitucional mínimo de referencia el que «mantiene unida a la comunidad política dentro de los parámetros del pluralismo político».
Por lo que respecta al pluralismo territorial, es el art. 2 CE, «núcleo» de nuestra norma fundamental, el que proclama «el derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía». Es decir, «la Constitución garantiza la capacidad de las Comunidades Autónomas de adoptar sus propias políticas en el marco constitucional y estatutario», «es la propia norma fundamental la que obliga a conciliar los principios de unidad y de autonomía de las nacionalidades y regiones».
Las razones expuestas llevan al Pleno a determinar que «el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como límite de la democracia, sino como su garantía misma«.
Por tanto, la Resolución impugnada «desconoce y vulnera las normas constitucionales que residencian en el pueblo español la soberanía nacional y que, en correspondencia con ello, afirman la unidad de la nación española, titular de esa soberanía (art. 1.2 y 2 CE)». Dicha infracción constitucional, afirma la sentencia, «no es fruto, como suele ocurrir en las contravenciones de la norma fundamental, de un entendimiento equivocado de lo que la misma impone o permite en cada caso», sino más bien el resultado de «un expreso rechazo a la fuerza de obligar de la Constitución misma, frente a la que se contrapone, de modo expreso, un poder que se reclama depositario de una soberanía y expresión de una dimensión constituyente desde los que se ha llevado a cabo una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional». «Se trata de la afirmación de un poder que se pretende fundante de un nuevo orden político y liberado, por ello mismo, de toda atadura jurídica».
El TC dice a Artur Mas que pruebe a reformar la Constitución
Por último, el Tribunal reitera que la Constitución no se atribuye el carácter de «lex perpetua», sino que admite su total revisión. A estos efectos, si bien el debate público goza de plena libertad, los cauces formales para la reforma constitucional deben ser respetuosos con los procedimientos previstos en la Constitución misma. «Otra cosa supondría liberar al poder público de toda sujeción a Derecho, con daño irreparable para la libertad de los ciudadanos».
El Parlamento de Cataluña, afirma la sentencia, ha optado por aprobar la Resolución impugnada, «cuyo contenido incide directamente (…) sobre cuestiones reservadas en su tratamiento institucional al procedimiento de reforma constitucional del artículo 168 CE» que, por consiguiente», resulta también vulnerado.
La Cámara autonómica puede proponer o solicitar la reforma de la Constitución, reitera el Tribunal, pero no puede «erigirse en fuente de legitimidad jurídica y política, hasta arrogarse la potestad de vulnerar el orden constitucional que sustenta su propia autoridad». Actuando de ese modo, el Parlamento de Cataluña «socavaría su propio fundamento constitucional y estatutario (arts. 1 y 2.4 EAC), al sustraerse de toda vinculación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, e infringiría las bases del Estado de Derecho y la norma que declara la sujeción de todos a la Constitución (arts. 1.1 y 9.1 CE)».
Como ya ha tiene afirmado el Tribunal, «el planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento» siempre que se haga en el marco de los procedimientos de reforma previstos en la Constitución. «Cuando, por el contrario, se pretenden alterar aquellos contenidos de manera unilateral y se ignoran de forma deliberada los procedimientos expresamente previstos a tal fin en la Constitución, se abandona la única senda que permite llegar a ese punto, la del Derecho».
